中央深改委定調(diào) 兩項金融改革新政或近期出臺！金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管箭在弦上
據(jù)新華社消息，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習(xí)近平9月9日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)，落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務(wù)，前期重點是夯基壘臺、立柱架梁，中期重點在全面推進、積厚成勢，現(xiàn)在要把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。
本次會議審議通過了一系列涉及各個領(lǐng)域的全面深化改革的相關(guān)文件，與金融領(lǐng)域相關(guān)的主要包括《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》、《國有金融資本出資人職責暫行規(guī)定》。這也意味著，近期這兩份重要政策文件將有望正式對外公布。
會議指出，金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場穩(wěn)健高效運行的基礎(chǔ)性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。要加強對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標準，健全準入管理，優(yōu)化設(shè)施布局，健全治理結(jié)構(gòu)，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。
會議還強調(diào)，加強國有金融資本管理、建立統(tǒng)一的出資人制度，要堅持以管資本為主、市場化、審慎性原則，明確出資人與受托人職責，加強金融機構(gòu)國有資本管理與監(jiān)督，健全責任追究制度，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度和國有金融資本管理制度。
金融市場基礎(chǔ)設(shè)施五大板塊，央行將擔統(tǒng)籌監(jiān)管“主角”
要了解統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施，就要先了解我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的組成。上海黃金交易所理事長焦瑾璞曾撰文總結(jié)稱，作為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者與管理者，央行、證監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)一貫重視金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央證券存管等金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)取得了顯著成就，我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施包括五大板塊：
一是支付系統(tǒng)(PS)。目前我國形成了以央行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，銀行業(yè)金融機構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，票據(jù)支付系統(tǒng)、銀行卡支付系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)支付等為重要組成部分的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系。
二是中央證券存管(CSD)與證券結(jié)算系統(tǒng)(SSS)。目前，我國形成了中央結(jié)算公司、中證登、上海清算所三家中央證券存管系統(tǒng)，負責債券、股票等證券的集中托管，同時也是金融市場中的證券結(jié)算機構(gòu)。
三是中央對手方(CCP)。我國中央對手方機構(gòu)的發(fā)展以2008年金融危機為界分為兩個階段。金融危機前，中央對手方清算機制已在場內(nèi)市場建立，中證登在交易所債券質(zhì)押式回購中充當中央對手方；鄭商所、大商所、上期所和中金所在相應(yīng)的期貨交易中充當中央對手方。央行于2009年11月推動成立銀行間市場清算所股份有限公司。目前，上海清算所已經(jīng)初步建立了本外幣、多產(chǎn)品、跨市場的中央對手清算業(yè)務(wù)體系，先后在債券現(xiàn)券、外匯、航運衍生品和利率互換等產(chǎn)品領(lǐng)域建立了集中清算機制。
四是交易報告庫(TR)。目前，我國尚未建立交易報告庫的法律或監(jiān)管框架，也未指定或成立專門的機構(gòu)作為交易報告庫。在金融穩(wěn)定理事會發(fā)布的《場外衍生品市場改革第九次進展情況報告》中，中國外匯交易中心和中證機構(gòu)間報價系統(tǒng)股份有限公司被視為類交易報告庫(TR-like Entity)。從目前情況看，我國各個金融子市場的交易數(shù)據(jù)較為完整，各類實體對數(shù)據(jù)的收集分工較為明確，已基本具備正式建立交易報告庫的條件。
五是其他金融市場基礎(chǔ)設(shè)施。除了2012年國際清算銀行支付結(jié)算體系委員會(CPSS)和國際證監(jiān)會組織(IOSCO)聯(lián)合發(fā)布的《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》(以下簡稱《原則》)中明確的五類金融市場基礎(chǔ)設(shè)施外，證券、期貨、黃金等交易場所、保險行業(yè)平臺等也被納入金融市場基礎(chǔ)設(shè)施范疇。
統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施的職責或?qū)⒅饕裳胄谐袚胄凶匀ツ暌詠砭驮诙鄠€場合“吹風”統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要性和任務(wù)目標。
2018年6月初，央行黨委舉行中心組集體學(xué)習(xí)，會議邀請有關(guān)專家對當前網(wǎng)絡(luò)安全形勢和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全問題作了報告。此次會議指出，金融領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會運行的神經(jīng)中樞，金融業(yè)務(wù)高度依賴金融網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)。央行建設(shè)和運行著我國重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，在充分利用和不斷提升網(wǎng)絡(luò)的便捷性、高效性的同時，更要高度重視網(wǎng)絡(luò)和信息安全，堅決守住不發(fā)生重大風險和安全事件的底線。
上述會議還明確，下一步要統(tǒng)籌監(jiān)管好金融業(yè)重要基礎(chǔ)設(shè)施，做到關(guān)口前移，防患于未然，有效防控互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域風險。基于技術(shù)變革和創(chuàng)新，積極適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代對金融網(wǎng)絡(luò)安全的新需求，加強對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，穩(wěn)步推進核心領(lǐng)域自主可控技術(shù)在金融業(yè)的應(yīng)用，提高金融網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作的前瞻性、科學(xué)性、有效性。
央行去年底發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告(2018)》中也指出，鑒于中央銀行在風險事件中通常需履行最后貸款人的職責，國際社會在危機后重申，中央銀行應(yīng)強化對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀審慎管理，強調(diào)集中清算安排可更加有效地管理金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的風險。
專家支招如何統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施
實際上，統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施是防范化解金融風險的重要組成部分。今年年初召開的中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)會議上也指出，防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本性任務(wù)。要加快金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施國產(chǎn)化。要運用現(xiàn)代科技手段和支付結(jié)算機制，適時動態(tài)監(jiān)管線上線下、國際國內(nèi)的資金流向流量，使所有資金流動都置于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督視野之內(nèi)。
還有哪些金融基礎(chǔ)設(shè)施需要由央行統(tǒng)籌監(jiān)管？目前央行尚未給出明確答案。北京一業(yè)內(nèi)人士對券商中國記者分析，目前對支付清算系統(tǒng)的管理已形成共識，由央行實施統(tǒng)一監(jiān)管，但在債券登記托管方面，由于過去銀行間債市和交易所債市是歸不同部門負責監(jiān)管，負責兩個債券市場登記托管等基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)機構(gòu)也歸口不同的監(jiān)管部門，隨著債市統(tǒng)一監(jiān)管的深化，下一步涉及登記托管等債市基礎(chǔ)設(shè)施也有望納入央行的統(tǒng)籌監(jiān)管中。
中歐陸家嘴國際金融研究院研究員朱小川曾撰文指出，加強對金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，需要重點突出以下四點監(jiān)管方法：
一是明確準入管理。堅決取締非法提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，準入管理制度還應(yīng)貫徹市場準入負面清單要求，明確規(guī)范金融管理部門的業(yè)務(wù)審批權(quán)責。對涉及國家安全的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)則須依法進行安全審查。
二是實施分類監(jiān)管。目前對重要支付系統(tǒng)的管理已形成共識，由央行實施統(tǒng)一監(jiān)管，但對于其他幾類基礎(chǔ)設(shè)施，則還須進一步厘清異同，根據(jù)類別確定具體監(jiān)管內(nèi)容。在競爭政策上，對于可以市場化或者已經(jīng)有一定市場化基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，可以鼓勵適度競爭。如中央證券存管、證券結(jié)算、中央對手等，可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增設(shè)若干家形成一定程度的競爭格局，強化市場對基礎(chǔ)設(shè)施資源配置的決定性作用；對于尚未成為獨立市場主體的基礎(chǔ)設(shè)施，如交易數(shù)據(jù)庫等，建議中央金融管理部門充分調(diào)研后再形成統(tǒng)一規(guī)范；對于涉及重大公共利益和國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施，則建議由政府部門實施專營。
三是建立監(jiān)管信息共享機制。建議在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，“一行兩會”聯(lián)合國家標準委合作建立金融監(jiān)管信息的共享機制，明確共享機制中信息采集的范圍、形式、頻率、更新、糾錯和安全保障等內(nèi)容。
四是其他創(chuàng)新監(jiān)管方法?？萍嫉陌l(fā)展也為監(jiān)管創(chuàng)新提供了技術(shù)保障。金融管理部門可以充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈及人工智能等新技術(shù)，提高監(jiān)管水平。
焦瑾璞也指出，下一步要強化金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)，明晰各金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)邊界和管理規(guī)則，統(tǒng)籌金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，將金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管納入到宏觀審慎監(jiān)管框架內(nèi)，建立對金融市場設(shè)施統(tǒng)一的管理規(guī)則和指引，建立金融市場基礎(chǔ)設(shè)施注冊、登記、認證等準入制度，發(fā)揮金融市場基礎(chǔ)設(shè)施自律監(jiān)管作用等。
完善國有金融資本管理細則將出臺
《國有金融資本出資人職責暫行規(guī)定》將是去年出臺的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(下稱“《意見》”)配套細則，后者被看作是解決長期存在的國有金融資本出資人職責模糊不清的頂層制度性改革。《意見》提出了完善國有金融資本管理的基本原則、主要目標和政策措施，首次明確財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。
國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛曾表示，國有金融資本出資人監(jiān)管缺位造成的負面影響主要有兩方面：一是在公司治理層面，出資人不明確的情況下無法明確出資人責任，國家意志沒有辦法在國有金融機構(gòu)運行中得到充分體現(xiàn)，也容易造成不可控的風險事件發(fā)生；二是因為缺乏國有資本監(jiān)管，目前存在一些國有資本無序發(fā)展、擴張，引發(fā)了潛在風險。
財政部有關(guān)負責人解讀《意見》時曾指出，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，可有效解決由于管理職責分散造成的國有金融資本整體戰(zhàn)略布局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。過去，多部門、多機構(gòu)都從不同角度參與國有金融資產(chǎn)管理，但相應(yīng)承擔的責任并不明確，形成“誰都行使管理權(quán)利，誰都不完全承擔管理責任”的局面，規(guī)則不一，影響了管理效能和決策效率，不利于統(tǒng)一市場環(huán)境的形成。
根據(jù)《意見》，各級財政部門承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，其職責范圍包括“依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利”，以管資本為主加強資產(chǎn)管理，根據(jù)需要，也可以分級分類委托其他部門、機構(gòu)管理國有金融資本。
因此，《國有金融資本出資人職責暫行規(guī)定》的出臺，則是在《意見》所“圈定”的國有金融資本出資人職責范圍的基礎(chǔ)上的進一步細化。
至于財政部門和金融監(jiān)管部門如何避免利益沖突？財政部有關(guān)負責人曾解釋，財政部門的出資人職責與金融監(jiān)管部門的市場監(jiān)管職責，在出發(fā)點、最終目的和作用機制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權(quán)和承擔保值增值等責任。金融監(jiān)管部門主要負責對各類所有制金融機構(gòu)的外部監(jiān)管，通過“管風險、管法人、管準入”，以實現(xiàn)合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求。金融監(jiān)管部門承擔著重要的市場監(jiān)管職能，若同時履行部分金融機構(gòu)的出資人管理職責，會影響金融監(jiān)管的權(quán)威性、公正性和有效性，容易導(dǎo)致道德風險。為避免利益沖突，應(yīng)合理界定并厘清出資人職責與金融機構(gòu)市場監(jiān)管的邊界，明確分離市場監(jiān)管與出資人職責。
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