個(gè)稅改革的三大難題 我們準(zhǔn)備好了嗎？
不久前，個(gè)稅改革的草案由財(cái)政部提交人大審議。
不過(guò)，在6月22日的全國(guó)人大分組審議時(shí)，有不少全國(guó)人大常委會(huì)委員對(duì)這一草案提出了修改意見，草案并未提請(qǐng)本次會(huì)議表決，可能還會(huì)經(jīng)歷修改或再審。
比如，有全國(guó)人大常委會(huì)委員提出，目前的起征點(diǎn)可能并未考慮地區(qū)間的收入差距，建議設(shè)定全國(guó)免征額或浮動(dòng)指數(shù)；
也有的委員認(rèn)為，目前的起征點(diǎn)較2011年上提了40%，但是同期GDP增長(zhǎng)近60%，加上通脹因素，可以考慮將起征點(diǎn)再提高一些；
還有的意見認(rèn)為，應(yīng)該有關(guān)于免征額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便根據(jù)物價(jià)、通脹等因素及時(shí)調(diào)整。
還有委員提出了相對(duì)偏技術(shù)性的疑問(wèn)：本次個(gè)稅改革廣受關(guān)注的“綜合抵扣”，也就是住房貸款、教育支出等可以“抵免”個(gè)稅的部分，扣起來(lái)會(huì)很復(fù)雜，面臨監(jiān)管難、申報(bào)難、漏洞多等復(fù)雜問(wèn)題，對(duì)交稅人員對(duì)監(jiān)管也有難度。
的確，個(gè)稅改革牽涉面非常之廣，可謂全民關(guān)注；但每一次力度大、根本性的變革，都需要做好配套工作。即使是在稅務(wù)的“征管”，也就是通俗說(shuō)的“收稅”系統(tǒng)這個(gè)領(lǐng)域，也必須有相應(yīng)的進(jìn)步和配套，才可能更好地服務(wù)于個(gè)稅改革。
我們今天邀請(qǐng)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的范子英教授，請(qǐng)他從這些“難題”入手，為我們談?wù)勥€有什么問(wèn)題需要解決。從這些技術(shù)分析，我們可以看到個(gè)稅改革更為困難也更為深遠(yuǎn)的一面。
三大難題
大概是三年前，我去一個(gè)中部省份的地稅局打印我的個(gè)稅繳納證明，被告知我只能打印當(dāng)年的，之前年份的數(shù)據(jù)由于數(shù)據(jù)庫(kù)更換無(wú)法提供。
更讓我吃驚的是，當(dāng)我把身份證放到那個(gè)機(jī)器上，居然顯示我的身份證號(hào)碼對(duì)應(yīng)了兩個(gè)自然人，于是連當(dāng)年的個(gè)稅清單都無(wú)法提供了。
如果是這樣一個(gè)征管系統(tǒng)，是完全無(wú)法應(yīng)對(duì)這次的個(gè)稅大改的。
自改革開放以來(lái)的6次個(gè)稅修正，都沒(méi)有涉及到征管體系的改革。這次的個(gè)稅大改，一共是6大塊內(nèi)容，除了第1條，其余5條均跟稅收征管相關(guān)。
這會(huì)讓稅務(wù)機(jī)關(guān)直面三大難題——自然人、家庭、跨地區(qū)。
過(guò)去幾十年的稅收征管歷程中，整個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)都沒(méi)有直面自然人的習(xí)慣，即使是個(gè)人所得稅這樣與自然人密切相關(guān)的稅種，也是采取代扣代繳的方式。
雖然有一個(gè)年收入12萬(wàn)以上的申報(bào)制度，大多數(shù)地方也是走走形式，年終申報(bào)既不會(huì)讓你多交稅，更不會(huì)給你退稅。
這次的改革中，綜合征稅和起征點(diǎn)(基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn))的疊加，會(huì)讓稅務(wù)機(jī)關(guān)直面所有的自然人。綜合征稅，將工資、薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得等4項(xiàng)勞動(dòng)性所得，統(tǒng)一納入綜合所得，適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。
這一條看上去很簡(jiǎn)單，以前主要是工資薪金的累進(jìn)性，其他幾項(xiàng)實(shí)際上都沒(méi)有做到徹底的累進(jìn)，大多數(shù)都是比例稅率。工資薪金是常規(guī)性收入，但是其他幾項(xiàng)不是，因此這次的起征點(diǎn)扣除標(biāo)準(zhǔn)是按年計(jì)算的(每年6萬(wàn)，不是每月5千)，而不是現(xiàn)在的按月計(jì)算方式。
但這樣一來(lái)，四種所得的綜合收入就會(huì)在月份間有明顯的波動(dòng)。
比如一年中的勞務(wù)報(bào)酬所得集中在最后一個(gè)季度，按照月度的代扣代繳，最后一個(gè)季度適用的個(gè)稅稅率就偏高，由于這次的起征點(diǎn)是按年計(jì)算，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)年終統(tǒng)一匯總清算的過(guò)程。以后每年的12萬(wàn)收入申報(bào)制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)就會(huì)把多繳的稅款退給大家。
理想的個(gè)稅征收模式應(yīng)該是按家庭綜合征收的，此次的個(gè)稅改革沒(méi)有在這方面做出調(diào)整，但是其中的專項(xiàng)附加扣除會(huì)涉及到家庭層面的問(wèn)題。
子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金這些專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，均是家庭層面的支出；因此在抵扣的過(guò)程中，就涉及到夫妻雙方、甚至是長(zhǎng)輩晚輩之間的分配。
例如，夫妻雙方共同為一套住房?jī)斶€貸款利息，雖然該住房是記在妻子名下，但是實(shí)際的利息支出是雙方一起承擔(dān)，住房貸款利息扣除采用的是因城而異的限額抵扣方式。
假設(shè)當(dāng)?shù)氐牡挚蹣?biāo)準(zhǔn)是5000元，按照社保、專項(xiàng)附加扣除、起征點(diǎn)的抵扣順序，如果妻子一方面的收入不足以完全抵扣這5000的貸款利息，那么就應(yīng)該由丈夫一方來(lái)繼續(xù)抵扣剩余的額度。
還有更為復(fù)雜的情況——如果丈夫的收入超過(guò)妻子，按照個(gè)稅的累進(jìn)稅率，稅法也應(yīng)該讓夫妻雙方選擇，誰(shuí)來(lái)優(yōu)先使用專項(xiàng)附加抵扣額度。
因此，雖然個(gè)稅在收入端沒(méi)有采用家庭綜合征收，但是支出端本質(zhì)上是家庭層面的。因此，專項(xiàng)附加扣除的引入，也在實(shí)質(zhì)上推進(jìn)了家庭聯(lián)合征收制度。
此外，現(xiàn)有的個(gè)稅征管基本上是忽視了跨地區(qū)的問(wèn)題。
例如，你在兩個(gè)以上地區(qū)取得收入，這兩筆收入的個(gè)稅是各自征管的。但這次的改革，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)不得不解決跨地區(qū)的問(wèn)題。
一方面，部分綜合制的4項(xiàng)收入(工資、薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得)，除了工資薪金之外，其他三項(xiàng)收入都可能來(lái)自不同地區(qū)。
但在征收過(guò)程中，這些收入要統(tǒng)一并入“綜合收入”，采用3%-45%的累進(jìn)稅率。因此，只要是綜合收入，就必須把多個(gè)地區(qū)并入同一個(gè)系統(tǒng)。
另一方面，專項(xiàng)附加扣除，同樣要直面跨地區(qū)的問(wèn)題。
現(xiàn)階段的勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)非常頻繁，有大量的人口的收入地和消費(fèi)地是不同的，例如在沿海地區(qū)工作的移民，其子女教育在戶籍地。這樣的話，收入端代扣個(gè)稅的時(shí)候是在沿海地區(qū)，但是支出端的專項(xiàng)附加扣除在內(nèi)陸，年終匯繳就需要跨地區(qū)銜接。住房貸款利息的專項(xiàng)抵扣同樣也存在類似問(wèn)題。
面對(duì)這些難題，我們做好準(zhǔn)備了嗎？
歷史
跟其他的稅種相比，個(gè)稅是比較“怪”的一個(gè)稅種。具體表現(xiàn)在：是地稅局征管，但又不是地方的財(cái)政收入。
從1994年開始，中國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)有兩套：垂直的國(guó)稅局和屬地的地稅局。國(guó)稅局征管的范圍包括中央稅和共享稅，例如增值稅、消費(fèi)稅，地稅局征管的范圍只包括地方稅，如2016年之前的營(yíng)業(yè)稅。
這兩個(gè)機(jī)構(gòu)不僅在管理體制上是不交叉，在征管的稅種上也基本是不交叉的。
在2002年之前，個(gè)人所得稅的稅收收入是全部劃歸地方財(cái)政，屬于地方稅，按照國(guó)地稅的征管原則，個(gè)稅一直是地稅局征管。但是2002年中國(guó)對(duì)稅收收入分成做了一個(gè)調(diào)整，將所得稅(包括個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅)由地方稅變更為共享稅，中央財(cái)政拿走了其中的60%。
如果采用1994年的征管原則，個(gè)稅自2002年開始就應(yīng)該由國(guó)稅局征管了。但是當(dāng)時(shí)的個(gè)稅收入很少，同時(shí)兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)沒(méi)有做好銜接的準(zhǔn)備，于是個(gè)稅的收入變?yōu)楣蚕淼?，但是征管機(jī)構(gòu)一直保留在地稅局。
除障
看上去，三大“直面”將給稅務(wù)征管帶來(lái)巨大障礙。不過(guò)，近年來(lái)的幾項(xiàng)系統(tǒng)改革，基本上為三大“直面”掃清了障礙。
比如國(guó)地稅合并。6月13日，全國(guó)省級(jí)層面的國(guó)稅局和地稅局已經(jīng)完成了合并，市縣基層的兩稅系統(tǒng)也會(huì)在近期快速推進(jìn)。如果國(guó)稅和地稅還依然是分設(shè)的，可以想象這次的個(gè)稅改革力度不會(huì)如此之大。
國(guó)地稅合并之后，將在全國(guó)層面形成一個(gè)統(tǒng)一垂直的稅務(wù)征管系統(tǒng)，新的稅務(wù)局不再有地區(qū)間銜接的難題，納稅人在全國(guó)任何地方取得的收入、支出的費(fèi)用都可以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的無(wú)縫對(duì)接。
又如自然人納稅人識(shí)別號(hào)制度的建立。企業(yè)納稅人一直有完備的識(shí)別號(hào)制度，一個(gè)企業(yè)在不同地區(qū)繳納不同的稅收，會(huì)有一個(gè)唯一的ID來(lái)對(duì)應(yīng)。中國(guó)的自然人納稅人識(shí)別號(hào)制度的建立是相對(duì)滯后的，2013年正式確立了以身份證號(hào)為基準(zhǔn)的納稅人識(shí)別號(hào)制度。
這種制度的建立將為跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨交易的個(gè)稅征管帶來(lái)極大的便利，自然人納稅人識(shí)別號(hào)將個(gè)人在不同部門的信息完全對(duì)接了起來(lái)。
越復(fù)雜的個(gè)稅征管模式，對(duì)信息化系統(tǒng)建設(shè)的要求也就越高。2016年全面上線的“金三工程”，覆蓋所有稅種、覆蓋稅收所有環(huán)節(jié)、覆蓋所有稅務(wù)機(jī)關(guān)，基本上滿足了信息化的要求。這個(gè)系統(tǒng)最強(qiáng)大的地方，是與其他部門實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。
這就意味著，你在兩個(gè)地方取得的收入，當(dāng)?shù)劁浫爰{稅信息時(shí)，使用的是同一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，實(shí)際上也就不存在地區(qū)間的差異了。
深遠(yuǎn)
從征管角度看待此次個(gè)稅大改，就可以發(fā)現(xiàn)，這些改革并不單純是為了個(gè)稅改革準(zhǔn)備的。因此，其影響也比個(gè)稅改革的影響范圍更廣、更深遠(yuǎn)。
過(guò)去這些年，個(gè)稅的征管漏洞廣受詬病。這其中有地區(qū)分割的制度因素，也有信息化建設(shè)的技術(shù)因素。隨著這些問(wèn)題的徹底解決以及不同部門間信息的聯(lián)網(wǎng)，個(gè)稅的征收率會(huì)有明顯的上升。
比如，從這次個(gè)稅改革中提到的“反避稅條款”就可以看出，個(gè)稅將不再僅僅是一個(gè)“工薪稅”了——畢竟，通常需要避稅的不太是工薪階層。
又如稅收優(yōu)惠。一些地區(qū)給予高收入的企業(yè)高管大量的個(gè)稅返還，有的個(gè)稅返還是直接給個(gè)人，有的是返給企業(yè)，導(dǎo)致的結(jié)果是，高收入階層的個(gè)稅負(fù)擔(dān)非常低。
改革之后，整個(gè)稅務(wù)部門不再是地方政府的下屬部門，而是完全隸屬于國(guó)家稅務(wù)總局，統(tǒng)一垂直的管理體制，將會(huì)有助于全面清理稅收優(yōu)惠。
在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家中，稅務(wù)局理應(yīng)是最“強(qiáng)勢(shì)”的部門，但我國(guó)現(xiàn)階段的稅務(wù)部門受到各種政策的干擾，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中，并不能做到依法征收、稽查，絕大多數(shù)老百姓也沒(méi)有跟稅務(wù)局直面溝通的習(xí)慣。
這一輪的稅改之后，稅務(wù)局有可能成為老百姓生活中相對(duì)重要的對(duì)口部門。
從個(gè)稅改革的內(nèi)容來(lái)看，要使得這些改革內(nèi)容落地，稅務(wù)部門就需要有極大的信息整合能力，稅務(wù)部門需要聯(lián)合銀行、教育、房管、社保等部門，獲取納稅人在這些部門的相關(guān)信息。因此，個(gè)稅改革看上去是稅務(wù)部門自己的事情，實(shí)際上需要很多部門給予配合。
我們也期待中國(guó)的跨部門信息整合，能夠借助此次改革得到實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。
